[회원마당: 이 달의 역사] 샌프란시스코 강화 조약

송송이 | 회원

들어가며

일본 정부가 한국에 대한 수출 규제 조치를 한 이후, 한국에서는 일본 상품 불매 운동이 전개되는 등 반일 감정이 고조되고 있다. 일본 정부가 수출 규제 조치를 취한 근본적인 이유로는 소비세율 인상, 연금 문제, 미-일 무역 협상 등에서 나타날 수밖에 없는 국내의 불만들을 외부로 돌리려는 의도, 한(조선)반도 문제에 보다 적극적으로 개입하는 지렛대로 활용하려는 의도, 나아가 개헌 추진을 위해, 한국을 외부의 적, 위협으로 보이게 하려는 의도 등이 이야기되고 있다.¹⁾

그러나 일본의 수출 규제가 한국 대법원의 일제 강제 징용 손해 배상 사건 배상 판결 및 해당 기업의 자산 압류 및 매각 명령 이후에 단행됨으로써 청산되지 않은 식민지 지배에 대한 사죄와 배상의 문제가 또다시 한ㆍ일 양 국민의 민족 감정을 고조시킨 것으로 보인다. 일본 정부는 (재산 처리와 채무 관련) 청구권이 이미 해결되었다는 시각을 가지고 있고 그것의 근거로 1965년 한ㆍ일 간에 체결한 한-일 청구권 협정을 들고 있다. 그런데 한-일 청구권 협정은 1951년 연합국과 일본 간에 체결된 샌프란시스코 강화 조약과 이후의 국제 질서 속에서 강제된 것으로서 보다 큰 틀에서 바라봐야 할 것이다. 즉 한ㆍ일 양국 간의 청산되지 않은 과거사의 문제는 단지 한ㆍ일 양국만의 문제가 아니라 미국을 중심으로 하는 제국주의적 세계 질서에 기인하며 그것의 시초가 된 것은 미-일 샌프란시스코 강화 조약이었다. 본고에서는 한-일 협정의 배경이 된 미-일 샌프란시스코 강화 조약에 대해서 살펴보고자 한다.

샌프란시스코 강화 조약이란?

샌프란시스코 강화 조약은 태평양 전쟁의 전후 처리를 위해 1951년 9월 샌프란시스코에서 미국을 중심으로 48개국이 체결한 일본과 연합국 간의 조약이며 1952년 4월 발효되었다. 조약의 발효로 연합군 최고사령부에 의한 일본의 군정기가 끝나고, 일본은 주권을 회복하였으며 비로소 태평양 전쟁의 공식적인 종식이 승인되었다.

주요 의제는 전후 일본의 영토를 어디까지 정할 것인가, 일본의 군사력 범위, 일본이 침략한 나라에 대한 배상 등이었다. 조약은 전문과 본문 27조로 되어 있는데, 그중 중요한 것은 제3장 안전 조항으로서 미-일 안전 보장 조약²⁾의 체결을 위해 복선을 깔아둔 것이었다. 또한 이 조약은 일본이 국제연합 헌장 제51조³⁾의 (집단)자위권을 갖는다는 점을 승인하여 오늘날 아베 신조 정부가 헌법 제9조, 평화 헌법을 포함한 개헌을 밀어붙이는 근거가 되기도 한다.

이 조약에 의해 생겨난 규칙, 절차, 제도 등을 포괄한 국제 질서를 샌프란시스코 체제라고 하는데, 이는 강화 조약 자체의 부족한 부분을 메우기 위해 개별적으로 진행된 양국 간 조약ㆍ협정을 포함한다. 예를 들면 중-일 평화 조약⁴⁾, 일-쏘 공동 선언⁵⁾, 한-일 기본 조약, 중-일 공동 성명⁶⁾ 등과 같은 것이다.

미-일 샌프란시스코 강화 조약 체결의 과정

다음은 일본이 2차 세계 대전에서 항복한 이후 강화 조약 체결에 이르기까지 일본과 미국의 관계를 중심으로 간략히 소개하고자 한다.

연합군의 일본 점령 초기, 강화 절차 문제를 둘러싼 미-쏘 사이의 이견으로 점령 기간이 계속 연장되어 갔다. 대일 점령 정책의 마지막 단계는 강화 문제였는데, 강화 성사의 조짐이 본격화된 것은 1949년 가을 이후였다. 즉 9월의 미-영 외상 회담에서 쏘련을 제외한 강화 추진이 합의되어 미국은 적극적으로 조기 강화를 향해 움직이기 시작했다. 사실상 이 시점에서 강화의 성격은 “대일전 참가국 전체와의 평화 회복이 아니라 미국을 중심으로 하는 ‘자유국가군’과의 평화 회복으로 왜소화되었고, 동시에 일본은 미국 진영에 속한다는 것이 기정방침으로 굳어지”게 되었다. 냉전에 의한 동서 대립이 전제가 된 것은 물론이다.⁷⁾

강화의 성사는 전후, 군대가 해체된 상태인 일본의 재무장과 미군 주둔을 위한 일본 내 기지 사용의 보장과 맞물려 전개되었다. 이에 따라 일본 국내에서는 강화의 형태를 둘러싸고 ‘강화 논쟁’이 벌어졌다. 이는 당시 일본 사회 전체가 둘로 나뉘어 격돌할 정도로 중요한 사안이었다. 미국의 기본 입장은 동아시아의 ‘집단 안전 보장’에 초점을 맞추어 일본에게 재무장의 강화를 요구하는 것이었다. 이에 비해 요시다 내각은 경제적 자립을 중시하여 경제 부담을 가중시키는 재무장의 요구를 최소한도로 억제하고, ‘자유주의 진영’의 국가와 우선적으로 조기 강화를 실현하여 주권이 회복되기를 희망했다. 이것이 ‘단독 강화론’이다. 그러나 혁신 세력, 사회당ㆍ총평(중도우파 노동조합인 일본노동조합총평의회의 약칭) 및 지식인ㆍ문화인 그룹 등은 단독 강화를 반대하고 비무장ㆍ중립주의의 입장에서 시간이 걸리더라도 사회주의 각국을 포함한 ‘전면 강화론’을 주창하였다. 이에 따라 전면 강화와 중립ㆍ불가침에 기반한 국제연합의 가입을 주장했고, 단독 강화를 하면 사실상의 점령이 계속되면서 경제적 자립 또한 불가능할 것이라고 주장하였다.

1950년 6월 미국의 덜레스가 방일하였고 이후 서구 진영과의 단독 강화와 평화 조약 체결 후에도 미군의 계속 주둔을 골자로 하는 안이 일본 정부 측에도 받아들여졌다. 1951년 1월에는 덜레스와 요시다 수상이 최종적인 조율을 마쳤다.

일본의 재군비와 미군의 계속 주둔을 반대하던 쏘련을 물리치고 최종적으로 미, 영 양국의 최종안이 발표된 것은 그해 8월 15일이었고, 9월 4일 미국 샌프란시스코에서 대일 강화 회의가 열렸다. 그리고 9월 8일 일본은 쏘련 등 사회주의권 국가를 제외한 48개국과 평화 조약을 맺음으로써 일본과 연합국 사이의 전쟁 상태는 종결되었다.

샌프란시스코 강화 조약의 문제점

그런데 샌프란시스코 강화 조약은 전쟁의 사후 처리라는 의미에서 불충분했고 분명한 문제점을 가지고 있었다. 그 문제점을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 일본의 주변국들이 강화 조약에 조인하지 않았다. 조선민주주의인민공화국과 대한민국은 교전국이 아닌 일본 제국의 식민지로 규정되어 강화 조약에 초대받지 못하였다. 이는 임시 정부를 승인하지 않고 독립 투쟁도 개인적인 행위에 불과했다며 일본에 대한 교전국의 지위를 인정하지 않은 미국의 영향이 컸으며 일본과 영국의 반대도 있었다. 그리고 영국과 미국의 견해 차이로 중화민국과 중화인민공화국도 강화 조약에 초대받지 못했다. 나아가 쏘련, 폴란드, 체코슬로바키아 등은 조약 자체를 거부하는데 특히 쏘련이 조약에 서명하지 않은 이유는 조약에 일본의 군대 창설을 막을 장치가 없다는 점, 사회주의 중국이 일본 침략의 주요 피해자임에도 초대받지 못했다는 점, 조약이 준비될 때 쏘련과 적절한 상의를 거치지 않았다는 점, 조약에서 일본을 미군의 기지로 삼았다는 점과 일본을 쏘련에 대항할 미국의 동맹국으로 삼았다는 점 때문이었다. 또한 조약에 서명한 인도네시아, 필리핀 등은 강화 조약과 별도로 보상 협상이 진행되어야 한다고 주장하였다.

둘째, ‘관대한 강화’라고 불렸듯이 미국, 영국, 프랑스 같은 주요 연합국이 배상 청구권을 포기했다. 강화 조약에서 배상 청구권을 규정하고 있는 조문은 제14조이다. 14조에서는 일본국은 전쟁 중에 일으킨 손해와 고통에 대해 배상할 의무가 있지만, “완전한 배상을 행하고 동시에 다른 채무를 이행하기 위해서는 현재 충분하지 않다는 것이 승인된다”고 하면서, 일본이 지불할 수 있는 배상을 두 가지로 한정했다. ‘생산품, 침몰선 인양, 기타 작업을 위한 일본인의 역무(役務)’와 해외 자산의 몰수였다.

결과적으로 일본은 배상에 있어 많은 부담을 덜고 이를 오히려 경제적 기회로 활용할 수 있었다. 전체 배상 액수는 15억8백만 달러(5,252억 엔)로 국민 1인당 5천 엔 정도에 지나지 않았는데, 이는 연간 일반 회계 예산의 1-2% 규모였으며, 게다가 20년이라는 긴 시간 동안 나눠서 배상하며 부담을 덜 수 있었다. 나아가 배상 협정의 시기를 늦춰 부흥한 일본은 동남아시아에 경제적으로 재진출할 때, 절호의 발판으로 배상 지불과 무상 경제 협력을 이용하였으며, 동남아시아 시장 개척과 수출 촉진으로 일본 경제는 더욱 고도성장할 수 있었다.

셋째, 이 조약은 승전국과 패전국 사이의 전후 관계 재정립 문제만을 주요하게 다뤘으며 식민지 배상 문제는 일절 논의하지 않았다. 일본이 패전과 동시에 조선이나 대만과 같은 식민지도 포기했기 때문에 원래는 따로따로 풀어야 할 문제인데 양쪽의 청산을 모두 강화 조약에 맡겼고 강화 조약이 식민지 배상 문제를 다루지 않음으로써 특히 한국과의 국교 정상화 교섭이 난항을 겪는 원인이 되기도 했다.

넷째, 전쟁의 책임 문제가 강화 조약에 명기되지 않았다. 강화 조약 조인 시에는 도쿄 재판⁸⁾을 포함한 국제 군사 재판은 끝난 상태였지만 강화 조약에서는 국제 재판의 “판결을 수락한다”라고만 규정할 뿐 전쟁의 책임 문제에 대한 언급은 없었다. 국제 재판의 자리매김도 명료하지 않았다.

강화 조약과 계급 문제

그렇다면 샌프란시스코 강화 조약이 이러한 문제점과 미비점을 안고 있었던 이유는 무엇일까? 우선 강화 체제 형성과 운용의 중심이었던 미국의 대일 정책이 변화한 데서 기인한다. 중화인민공화국이 성립되고 한국(조선) 전쟁이 발발하면서 냉전이 심화되자 미국은 일본을 공산주의 국가를 견제하는 전략적 요충지로 활용하고자 했고 일본을 무력화시키기보다는 경제적으로 부흥시키려고 했던 것이다. 이로써 배상액도 경감되고 전쟁 책임 추궁도 모호해진 것이다.

두 번째로는 역사가 유구한 ‘서구 식민지주의(western Colonialism)’의 사고방식이 샌프란시스코 강화 조약에 관철되고 있었기 때문이다. 즉 서구 식민지주의는 “처음부터 해방적 성질을 띠도록, 인간의 자유라는 기본적인 사고방식”을 내포하고 있었기 때문에 “서구 여러 나라의 정치적 지배가 평화적으로 퇴각하고, 자치가 이를 대신하도록 추진했다”는 것이다. 따라서 전후 5년간의 식민지 자치와 독립을 향한 큰 움직임은 “예로부터의 것을 일거에 뒤엎은 것이 아니라, 이를 성취한 것”⁹⁾이기 때문에 식민지 지배의 책임을 물어서는 안 된다는 것이다. 이는 일본의 식민지 지배 책임을 불문에 부치는 데 일조하고 또한 일본의 ‘근대화론’¹⁰⁾에도 영향을 끼쳤다. 특히 1910년 일본의 대한제국 강제 병합을, 미국을 포함한 대부분의 국가가 승인했기 때문에, 식민지 통치 자체에 대한 한국의 배상 요구는 용인할 수 없다는 것이 미국의 식민지 지배 인식이었다.

결국 쏘련, 중화인민공화국 등 공산주의 국가를 견제하기 위한 미국의 대일 정책 변화와 ‘서구 식민지주의’ 같은 사고방식이, 한ㆍ일 양국의 국교 정상화 교섭에 영향을 끼친 것이다. 1952년부터 개최된 한-일 회담과 1965년 제7차 회담 이후 체결된 한-일 기본 협약 및 청구권 협정 등은 오늘날까지도 쌍방의 해석의 차이나, 배상의 문제에 있어 입장을 달리하는 등의 문제를 일으키고 있다.

마무리하며

샌프란시스코 강화 조약이라는 역사를 통해 노동자계급이 인식하고 있어야 하는 것은, 한ㆍ일 양국 간의 청산되지 않은 식민지 지배와 배상의 문제는 미제를 중심으로 하는 제국주의적 국제 질서와의 관련 속에서 살펴봐야 한다는 점이다. 이것은 오늘날까지도 이어지고 있는 질서이다. 그 예로 지난 6월에 미국 국방부에서 발표한 ≪인도, 태평양 전략 보고서≫를 보면, 중국, 러시아, 조선을 미국이 주도하는 국제 질서의 도전자로 못 박고, 한국, 일본, 호주, 동남아시아 국가들 간의 협력을 강화하고 이 동맹국에 대하여 국방비 증액, 국제 질서의 지지, 정보의 공유 등 책임 분담 또한 강조했다. 전후 샌프란시스코 조약이 공산주의 국가들에 대항할 목적에서 일본을 활용한 것이라면, 현재도 미 제국주의는 자신들이 주도하는 세계 질서를 위협하는 국가에 압력을 가하기 위해 동맹국이라는 이름으로 한국, 일본, 호주, 대만 등을 활용하고 있다. 노동자계급은 미 제국주의 주도의 세계 질서를 제대로 인식하고, 현재 고조되고 있는 한ㆍ일 갈등을 바라볼 필요가 있다.  노사과연

[참고 자료]

김해인, “노동자 국제주의를 위하여”, ≪정세와 노동≫ 제153호(2019년 7/8월).

오오타 오사무, “식민지주의의 ‘공범’: 두 개의 강화조약에서 초기 한일교섭으로”, ≪아세아연구≫ 55권 4호(2012년 겨울호, 통권 150호).

하종문, “천황제, 도쿄재판, 샌프란시스코 강화조약: 일본식 ‘과거극복’ 과정의 세 계기”, ≪아세아연구≫ 44권 2호(통권 106호), 2001. 12.

하타노 스미오, ≪샌프란시스코 강화조약 체제와 역사문제≫, 심정명 역, 제이앤씨, 2014.

김민웅, “한일협정, 무엇이 문제인가”, ≪프레시안≫, 2019. 8. 8. <http://www.pressian.com/news/article?no=252428#09T0>

박주연, “[어제의 오늘] 1951년 ‘샌프란시스코 강화조약’ 체결”, ≪경향신문≫, 2010. 9. 7. <http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?art_id=201009072147185>

≪위키백과≫.

≪나무위키≫.

1) 김해인, “노동자 국제주의를 위하여”, ≪정세와 노동≫ 제153호(2019년 7/8월), pp. 6-7.

2) 미-일 안전 보장 조약의 정식 명칭은 일본과 미국 간의 안전 보장 조약이다. 일본 국내의 안전 보장을 위해 미국이 참여하고 미군을 일본에 주둔시키는 것 등을 정한 양국 간 조약이다. 소위 구 미-일 안보 조약으로, 1960년 일본과 미국 간의 상호 협력 및 안전 보장 조약(신 미-일 안보 조약)이 발효됨에 따라 효력을 상실했다. (≪위키백과≫ 참조.)

3) 유엔 헌장은 기본적으로 국가 간 무력 사용 및 위협 금지 원칙을 명시하고 있지만, 제51조는 이에 대한 예외로서 자위권을 인정하고 있다. 즉, 유엔 헌장 제51조에는 “이 헌장의 어떠한 규정도 국제연합 회원국에 대해 무력 공격이 발생한 경우, 안전보장이사회가 국제 평화와 안전을 유지하기 위하여 필요한 조처를 취할 때까지 개별적 또는 집단적 자위의 고유한 권리를 침해하지 아니한다”며 ‘개별 자위권’과 ‘집단 자위권’을 고유한 권리로 인정하고 있다. 개별 자위권은 자국이 타국의 공격을 받은 경우 자국을 방어하기 위해 무력을 사용하는 ‘정당방위’ 성격이며, 집단 자위권은 동맹국이 군사력을 사용할 수 있는 권한을 뜻한다.

4) 1952년 4월에 중화민국과 일본 사이에 맺어진 조약으로, 전쟁의 종결 및 일본의 대만 영토 포기 등을 규정하였다. 1972년 9월에 일본과 중화인민공화국의 공동 성명이 발표된 이후 무효화되었다.

5) 1956년 10월, 일본과 쏘련의 전쟁 상태를 종결시키고 국교를 회복하기 위해 양국 의회가 승인한 조약이다.

6) 1972년 9월에 중-일 양국 정상이 발표한 공동 성명으로 양국 간의 전쟁 상태를 종결하고 국교를 정상화하였다.

7) 하종문, “천황제, 도쿄재판, 샌프란시스코 강화조약: 일본식 ‘과거극복’ 과정의 세 계기”, ≪아세아연구≫ 44권 2호(통권 106호), 2001. 12.

8) 극동 국제 군사 재판. 연합국이 제2차 세계 대전에서 일본인 행한 범죄를 재판한 것으로서 1946년 5월부터 1948년 11월에 걸쳐 도쿄에서 이루어졌다. 아시아 민중의 피해는 고려 중점 사안이 아니었고, ‘인도의 죄’로 기소된 이가 단 한 명도 없었고, 재판도 조기 종결되었다는 문제점이 있다.

9) J. F. Dulles^*, War or Peace, 1950, p. 87.

* 존 포스터 덜레스(1888-1959). 미국의 외교관, 정치가, 52대 국무 장관(1953-59 재임). 강화 회의 준비와 강화 조약의 작성 주도한 인물이다.

10) 일본의 식민지 통치는 ‘착취 정치’가 아니라, “각 지역의 경제적, 사회적, 문화적 향상과 근대화”에 “공헌”했다고 하는 ‘시혜론’이다.