박근혜정부의 의료민영화 꼼수

김민우 │ 회원

지난 6월 10일, 박근혜정부는 의료법인의 부대사업 범위를 늘리는 내용의 의료법 시행규칙 일부개정안을 입법예고하고 영리 자법인 설립에 관한 세부 가이드라인을 발표하였다. 의료법 시행규칙 일부개정령은 법률에 의거 7월 22일까지 입법예고 기간을 거쳐 보건복지부 장관의 승인을 통해 공포하는 것으로, 그 법제도적 절차는 완성된다. 법적으로 모든 시행령 개정은 40일간의 입법예고 기간을 반드시 거쳐야 하며, 의견수렴을 통해 최종 주무 부처 장관의 승인이 떨어지면 관보 개재를 통해 개정된다. 따라서 이번 부대사업 범위 확대를 위한 시행규칙 일부개정령 또한 40일간의 입법예고 기간 등 관련 제도적 절차를 거치게 되지만, 사실상 입법기관인 국회의 동의여부와 상관없이 정부의 행정독재만으로도 개정이 가능토록 되어 있어 법제도적 절차과정으로는 막기가 어렵다. 별다른 저항이 없는 한, 7월 22일 이후 보건복지부장관의 승인만으로도 부대사업은 전면 확대되는 것이다.

이는 의료법상 비영리법인인 의료법인으로 하여금 의료행위에 집중하고 국민의 보건의료권 보장에 위해가 되지 않도록 제한된 범위에서만 부대사업을 할 수 있도록 정한 의료법을 행정입법인 시행규칙으로 무력화시키는 것으로 위헌·위법임은 더 이상의 설명이 필요 없다. 또한 박근혜정부는 자법인의 남용을 가이드라인으로 견제하였다고 주장하나, 아무런 법적 근거가 없어 강제력이 없는 가이드라인으로 자법인 남용은 막을 수 없다. 예를 들어 가이드라인에 어긋난 자법인을 설립하고 허가를 거부할 경우 그 거부처분은 의무부과 또는 자유의 제한에 해당됨에도 ‘법률’이 아닌 ‘지침’에 불과한 것에 근거한 위법한 처분이 되는 것은 자명한 일로, 끊임없는 분쟁으로 인한 사회적 낭비를 예고하는 것이다.

정부의 자법인 행위에 대한 가이드라인을 요약하자면 자법인이 수행하는 사업은 의료법상 부대사업에 한정하고 부대사업 외 사업 수행 시 시정명령, 자산매각 등을 하겠다는 것이다. 그러나 자법인이 상법상 회사로 설립되는 한, 의료법의 규율을 받는 것은 모법인일 뿐이고 자법인은 상법에서 규율한 대로 영리를 위한 모든 사업을 할 수 있다. 자법인의 행위제한을 위해서는 의료법 등 법률의 근거 없이는 불가능한 것이다. 만일 자법인이 현실화되었다고 가정하여 그 자법인이 부대사업 외 다른 행위를 한다면 상법으로는 합법이고 가이드라인으로는 위법인 것이어서 상위법인 상법에 따라 무제한 영리사업을 할 수 있는 것이다.

역으로 정부 주장과 같이 상법상 회사인 자법인이 의료법상 부대사업밖에 할 수 없는 현실이 된다면 ‘법률’인 상법을 ‘지침’에 불과한 가이드라인으로 무력화시키는, 저들이 그토록 전가의 보도처럼 휘두르는 법치주의 위반이 아닐 수 없다. 나아가 정부는 위와 같은 혼란 때문에 의료법인에 대한 시정명령 등은 구체화하고 있으나 자법인에 대한 시정명령 등 감시·감독은 구체화하고 있지 못하고 있을뿐더러 자법인에 대한 감시·감독 등 불이익한 행정행위를 법률이 아닌 가이드라인으로 정한 경우 이는 당연 위헌이다¹⁾.

영리자법인 설립 문제와 같이 의료법 개정 없이 의료환경을 근본적으로 뒤흔들게 될 정책에 대해 입법기관인 국회를 거치지 않고 행정처리적인 가이드라인 발표만으로 가능한지에 대한 논란의 소지가 커서, 입법기관인 국회(국회의원)의 법적 다툼의 여지는 있으나 실제 소송과 같은 법적 다툼으로 이어진다 해도 승소 가능성의 문제는 별개의 문제로 이해하는 것이 바람직하다²⁾. 이러한 연유로 현재의 정세는 국민의 입법권을 무시한 편법적 시행규칙 개정에 반대하는 시민사회각계의 규탄과 보건의료노조를 중심으로 대규모 경고파업을 결의한 상황이다.

그럼 이러한 박근혜정부의 의료민영화 꼼수의 내용을 살펴보자³⁾.

표 . 의료법인 부대사업 확대방안 개요(참조: 의료법 시행규칙 일부개정령(안) 입법예고, 2014.6.11.)

표 1.에서 보는 바와 같이 박근혜정부가 발표한 의료법 시행규칙 개정안은 병원의 부대사업을 통한 영리행위를 금지하는 현재의 의료법 기본 내용을 정면으로 위반하고 있다. 현재 의료법에서는 6가지 법조항을 둬서 병원의 부대사업을 엄격하게 한정하고 있고, 7번째 “그 밖에 휴게음식점영업, 일반음식점영업, 이용업, 미용업 등 환자 또는 의료법인이 개설한 의료기관 종사자 등의 편의를 위하여 보건복지부령으로 정하는 사업”으로 규정하고 있다.

그러나 개정되는 시행규칙 입법예고안에 따르면 부대사업에 대한 거의 모든 규제를 완화, 허용하여 이를 통해 병원이 영리추구를 할 수 있도록 허용하고 있다. 다음에서 살펴볼 것이지만 이 개정안의 내용은 기존 의료법에 명시된 부대사업 허용 목적인 “환자나 의료기관 종사자의 편의”와는 거리가 먼 오직 영리추구를 위한 수단들로 채워져 있는 것이다.

박근혜정부는 자본이 행여나 차려준 밥상도 챙겨먹지 못할까봐 친절하게도(!) 자법인이 수행가능한 사업의 예시를 Q&A로 제시하였다. 이를 보면, “의약품·의료기기 연구개발, 의료관광(숙박업, 외국인환자유치, 여행업, 국제회의업) 및 의료기술 활용 분야(장애인보장구 등 맞춤제조·개조·수리) 등 의료서비스를 기반으로 타 산업과 연계발전 가능한 범위 부대사업에 한정하여 우선 자법인 설립 가능”하다고 하며, “한편, 현행 의료법령에서도 의료법인이 직접 영위하는 의료기기 임대 판매업은 제외되어 있으며, 그 외에도 환자의 선택권이 배제되는 의약품 및 건강기능식품 판매업 등은 「의료법 시행규칙」개정안에서도 포함하지 않고 있”다고 한다.

먼저 의약품·의료기기 연구개발 부대사업 허용을 살펴보면, 정부는 의약품 의료기기 개발 연구만 허용하고 ‘판매업’을 금지했다면서 치료 왜곡이나 의료비증가 요인이 되지 않는다고 주장한다. 그러나 이는 민중을 기만하는 것이다. 병원에서 의약품과 의료기기에 대한 이용과 판매는 의사의 ‘처방’ 으로 이루어진다. 의사가 병원의 자회사로 있는 의약품과 의료기기에 대해 처방을 하면 환자는 그 의약품과 의료기기를 사용할 수밖에 없는 것이다. 그리고 이러한 의사 처방을 제한할 수 있는 조치는 없다. 처방을 제한하지 못하는 상황에서 의사가 자회사의 의약품과 의료기기를 처방한다면 ‘판매’를 제외했다는 정부의 주장은 아무런 의미가 없다. 이러한 자기 병원 의약품 및 의료기기의 자가처방은 당연히 환자들에게 의료비 추가비용을 부가시킨다. 의사들의 처방은 병원 자회사의 수익을 높이는 방향으로 진행될 것이기 때문이다. 게다가 개발 연구 중인 자회사의 의약품과 의료기기가 건강보험 적용을 받지 않을 경우, 그 의료비 증가는 매우 클 것이며 이는 환자 의료비 부담을 급증시킬 것이다.

둘째, 정부는 병원 부대사업에 체육시설업과 목욕장업을 추가하고 자회사로도 허용했다. 환자와 의료종사자들의 편의 증진을 위한 것이고 실제 병원들에서 설치가능성이 많은 분야라고 주장한다. 그러나 이러한 종합체육시설의 영리부대사업 허용은 건강보험이 적용되는 각종 재활치료와 물리치료를 축소시키고 병원 자회사에서 운영하는 민간 체육시설 이용을 권유하는 조치다. 수술 후 재활이 필요한 환자들에게 의사들은 보험적용이 되지 않은 자회사가 운영하는 비싼 체력단련장을 이용하도록 처방하게 된다. 그리고 그런 체력단련장과 종합체육시설에는 자회사가 만든 재활기구들이 입점해 온갖 재활용품들을 판매할 수도 있게 된다. 입원환자들에게도 의료적 효과가 검증되지 않은 수치료나 아로마테라피 등의 고급 치료를 권유해 결국 입원환자의 의료비를 올리는 결과를 가져오게 된다. 게다가 IT기업과 병원들이 진행하고 있는 원격의료나 각종 건강관리서비스사업은 ‘건강관리’라는 이름하에 이러한 체육관련 병원 자회사의 체육시설 이용을 더욱 부추길 것이다. 결국 병원의 체육관련시설 영리 부대사업과 자회사들은 공공화되어야 할 사회체육시설의 근거마저 갉아먹는 또 하나의 민영화조치다. 비싼 비보험 수치료 등의 재활치료는 정부가 말한 환자 편의시설과는 아무런 상관없는 병원 수익 창출을 위한 것일 뿐이다.

셋째, 장애인 보장구 등 맞춤제조․개조․수리업에 대한 병원 부대사업과 자회사 허용은 의료기기와 의료용품 자회사 허용과 다를 바가 없다. 장애인보장구란 일반적으로 장애인의 활동을 도와주는 기구를 말한다. 그러나 그 개념이나 범위에 대해 법령에서 구체적인 정의를 하고 있지 않다. 병원에 찾아오는 환자들은 다 어딘가 다치고 아픈 그야말로 ‘장애’를 가지고 찾아온다. 이런 환자들에게 사용되는 의료용구와 장애인 보장구는 엄격히 구분될 수 없다. 또한 병원 부대사업을 목적으로 한 자회사로 장애인 보장구업이 허용되면 장애인의 의료비 부담도 높아진다. 일정등급이상의 장애인은 건강보험에서 80퍼센트 보장되는 ‘장애인보장구’ 사용을 할 수 있으나 앞으로는 병원의 수익을 위해 보험적용이 되지 않는 보장구 처방과 사용이 많아질 것이기 때문이다. 이는 민간협동 규제개혁장관회의에서 병원에 대한 규제완화를 요구했던 보바스병원 같은 전문재활병원에게는 막대한 이익이 되는 사업이겠지만 장애인들에게는 경제적 부담을 가중시키는 결과를 초래한다. 게다가 노인과 같이 보장구가 상시적으로 필요한 환자들, 일시적 장애로 일시적 장애인 보장구가 필요한 환자들, 장애등급을 받지 못하는 장애인들은 원래 건강보험적용을 받지 못하고 있는데 이들에게 그야말로 ‘장애인 보장구’ 라 부르는 의료용구는 부르는 게 값이다. 따라서 병원 자회사로 보장구 사업이 허용되면 이들에 대한 보장구 장사가 극심해질 것이고 의료용구에 대한 건강보험 보장성 강화는커녕 장애를 이용한 병원장사가 급증해 환자 의료비 부담 증가 요인이 될 것이다.

넷째, 정부는 시민사회단체가 환자 강매가 이루어질 수 있는 위험이 있다고 지적했던 ‘건강기능식품’은 제외시켰다고 자랑한다. 하지만 정부는 건강기능식품은 제외시켰는지 몰라도 이보다 훨씬 큰 규모의 ‘식품판매업’을 병원 부대사업으로 허용했다. 건강기능식품은 전체 식품판매업에서 매우 작은 분야를 차지한다.

되려 건강기능식품은 그 안정성에 대해 식약처의 심사와 허가를 받아야 하지만 일반 식품에 해당되는 이른바 ‘건강식품’은 안정성과 효과성에 대한 검사나 규제가 없는 상태다. 따라서 병원의 영리부대사업에서 건강기능식품만을 제외로 한 정부 조치는 이른바 ‘건강식품’ 업자들에게 식약처 인증 절차를 받지 않도록 하는 또 하나의 규제완화를 제공한 셈이 되었다.

식품판매업이 병원 영리 부대사업이 되는 순간, 환자들에 대한 식품 판매 권유와 의사들의 끼워팔기식 처방이 늘어날 수밖에 없다. 지금도 홈쇼핑에 나와 판매하는 유산균이나 각종 비타민 등의 건강식품은 의학적 효과성이나 안정성도 입증이 안 되었지만 의사들이 판매하고 있지 않은가? 이에 대한 규제를 해도 모자랄 판에 의사들의 일종의 ‘부업’을 병원 안 부대사업으로까지 안전하게 이끄는 제도가 바로 정부의 병원 부대사업 시행규칙 개정안이다.

게다가 병원 매출과 수익에 의사임금을 연동시키는 의사성과급제와 인센티브제도는 쓸모없는 건강식품 처방으로 병원 수익을 올리는 데 고용된 의사들을 활용할 것이다. 환자 치료만이 아니라 식품판매 영업으로 의사들의 성과급이 결정되지 않으리란 법이 없다.

다섯째, 2009년 병원협회는 침구업 허용을 강력하게 요구했었지만 당시 침구업이 환자 편의시설과 관계가 없다는 이유로 부대사업에 포함되지 않았다. 그런데 이번에 허용된 부대사업은 의류 등 생활용품 전체다. 병원이 바라는 의류 등 생활용품업이란 환자복, 입원 침대 매트리스, 침구류 등을 포함한다. 지금은 병원 입원이나 이용 시 환자복과 침구류에 대한 비용이 추가 되지 않는다. 하지만 병원의 영리추구 방법으로 활용되면 ‘고급’ 매트리스, ‘고급’ 환자복 등 건강보험이 적용되지 않는 ‘선택’ 입원용 생활용품이 개발될 것이다. 그리고 그런 고급 침구들은 건강보험에 적용되어 있는 침구들과 경쟁을 할 것이고, 병원은 자회사의 수익을 올리는 데만 신경을 쓰게 돼, 건강보험이 적용되는 입원병동의 환자복과 침구류의 관리 감독은 소홀히 하게 된다. 환자들이 자회사의 침구류와 환자복 등을 울며겨자먹기로 선택하도록 유도할 수도 있다. 또한 의사 처방에 따라 또 다른 별도의 건강 의류 및 건강 가구류 등에 대한 부담을 지게 될 가능성이 매우 높다. 즉 의류 및 생활용품에서도 건강을 내세운 강매행위가 가능해질 것이다.

여섯째로 이것이 가장 큰 문제인데, 정부는 병원 부대사업으로 건물임대업을 허용했다. 임대업종에 대한 네가티브리스트 방식을 통해 앞으로 병원 안에 모든 업종 임대가 가능해진다. 병원이 환자 치료를 위한 공간으로 사용되는 것이 아니라 온갖 임대업을 통해 돈을 버는 공간이 되도록 허용한 것이다. 병원의 부대사업으로의 건물임대업 포괄적 허용은 사실상 병원이 부대사업으로 모든 사업을 할 수 있도록 하는 것이다. 이는 병원의 부대사업을 지금까지의 허가사업 열거방식에서 사실상 부대사업 전면허용에 금지사업 열거로 규제를 완전히 완화하는 것을 뜻한다. 이러한 방식으로 병원의 부대사업이 전면 허용되고 이것이 자회사까지 되면 병원이 환자를 진찰하고 치료하는 곳이 아니라, 모든 사업을 하고 환자도 치료하는 곳으로 그 개념이 바뀌게 된다. 병원이 의료복합기업이 되는 것이다. 환자치료는 그 일부로서 이윤창출을 위한 것이 되어 병원의 개념 자체가 바뀐다. 병원 내 공간의 문제도 심각하다. 건물임대업이 허용되면 병원 내 공간들은 모두 ‘임대료 수익‘을 창출하는 공간으로 변질돼 그나마 환자와 병원종사자들의 편의시설이었던 작은 쉼터 공간들까지 사라지고 말 것이다. 게다가 건물임대업을 네거티브리스트로 대폭 허용했기 때문에 병원 자체가 부동산경기의 영향을 직접적으로 받게 된다. 부동산경기가 침체되어 있고 또 앞으로 부동산경기가 더욱 침체될 것이 예상되는 상황에서 병원의 부동산투자는 병원의 지속성과 안전성을 위협한다. 건물임대업이 부동산 경기 영향으로 적자를 보면, 이 적자 때문에 병원의 진료는 축소 조정되거나 심하면 망할 수도 있다. 결국 치료의 지속성과 안전성이 담보되지 못하고 의료기관 종사자들은 하루아침에 일자리를 잃는 일이 발생할 수 있다. 병원의 건물임대업이 환자들과 의료기관 종사자들을 위한 편의시설이 될 수 없는 이유다.

앞에서 본 것처럼 이번 의료법 시행규칙 개정으로 확대되는 부대사업은 목욕장업, 서점, 숙박업, 여행업, 국제회의업, 외국인 환자유치, 종합체육시설업, 수영장업, 체력단련장업, 장애인보장구 등 맞춤제조·개조·수리업, 건물임대(네거티브방식으로 열거, 의원급 의료기관, 은행업, 의류 등 생활용품 판매업, 식품판매업, 보건복지부장관이 공고하는 사업을 제외한 건물 임대 전체)로 전방위적이다. 이처럼 현 시점은 의료산업에 대한 자본의 유입·투자를 통해 영리추구를 극대화하고 새로운 돈벌이 수단으로 삼겠다는 박근혜정부의 4차 투자활성화 대책의 가장 핵심적 사안인 영리자법인 설립 문제와 부대사업 확대가 사실상 허용되기 직전의 상황으로, 한국사회에서 본격적인 의료민영화의 서막이 시작되는 것이다.

박근혜정부가 영리자회사 허용 가이드라인과 의료법 시행규칙 입법예고를 철회하지 않을 경우 입법예고 기간의 마지막 날인 7월 22일부터 보건의료노조를 중심으로 총파업 총력투쟁을 전개한다고 선언하였다. 의료민영화·영리화 저지와 의료공공성 강화를 위한 범국민운동본부 등 시민사회단체, 보건의료단체 등은 22일 총파업 전까지 의료민영화 반대 100만 국민 서명운동을 전개하며 투쟁을 이어나간다는 방침이다. 한 여론조사에 따르면 국민의 70%가 이와같은 박근혜정부의 ‘의료민영화’ 정책에 반대하는 것으로 나타났다⁴⁾. 그럼에도 불구하고 박근혜정권은 모르쇠로 일관하며 의료민영화 정책을 밀어붙이고 있다.

그렇다. 지금은 박근혜 파쇼 반동 정권, 세월호 학살의 진실을 은폐하는 조작 정권하에서 우리는 살아가고 있다. 우리 노동자·민중은 민주주의를 철저히 말살하고 있는 박근혜 파쇼 반동 조작 정권을 타파하기 위해 총력적인 저항과 투쟁을 조직해 내지 않고서는 의료민영화 조차도 막을 수 없는 상황에 처한 것이다. 철도, 가스, 전기, 교육 등 비단 의료뿐 아니라 우리 사회 모든 영역에서 민영화·사유화를 관철시키기 위해 저들은 꼼수를 부리고 있는 것이다. 이것은 우리의 생존권이 달린 문제이다. 박근혜정권을 타도하기 위해 노동자·민중이 투쟁의 깃발을 높이 치켜들고 거리로 나올 때, 저들의 의료민영화 꼼수도 비로소 멈추게 될 것이다. <노사과연>

1) 정소홍 민주사회를위한변호사모임 공공의료팀장, “의료법 시행규칙 개정안 및 가이드라인 의료법 위반 내용 설명”, <병원 영리부대사업 확대와 자회사 설립 가이드라인의 문제점과 위법성에 대한 기자설명회>, 2014.6.16

2) 이미 김용익 의원실(새정치민주연합) 및 정진후 의원실(정의당)에서 각각 영리자법인 설립 허용에 대한 법적 다툼을 준비중에 있으나, 현실적 승소 가능성 여부는 별도로 타진해야 하는 상황이다.

3) 아래 내용 중 여섯 가지 정부 시행규칙 개정안의 문제점을 지적하는 부분은 우석균 인도주의실천의사협의회 공동대표, 이상윤 보건의료단체연합 정책국장, “정부 의료법 시행규칙 및 자회사 설립 가이드라인 내용과 문제점”, 2014.6.16.에서 발췌하였다.

4) 지난 6월 23일, 국회에서 김용익·이목희 새정치민주연합 의원과 참여연대, 보건의료노조는 여론조사 전문기관인 한길리서치에 의뢰해 진행한 여론조사 결과 국민의 69.7%가 의료민영화를 반대하는 것으로 나타났다는 기자회견을 가졌다.